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Fim da estabilidade de servidores públicos discutida no Congresso é inconstitucional

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Uma proposta polêmica voltará a mexer com os ânimos de servidores públicos no Senado em 2018: o projeto de lei que, na prática, acaba com a estabilidade no serviço público para quem for avaliado com baixo desempenho em suas atividades. Embora tenha sido aprovado pela Comissão de Constituição e Justiça (CCJ) do Senado em outubro, o texto ainda é questionado por juristas. Afinal, um parlamentar pode propor mudanças na estabilidade dos servidores e definir critérios para a avaliação de desempenho em todo o país?

Para o senador Lasier Martins (PSD-RS), relator da proposta na CCJ, a resposta é uma só: “Nós debatemos com profundamente com a área legislativa e constatamos que não há nenhuma inconstitucionalidade”. Mas não é assim que avaliam três representantes do escritório Cezar Britto Advogados Associados. Em artigo escrito para o Congresso em Foco (íntegra abaixo), os advogados argumentam que há um “vício de iniciativa”: o Congresso extrapola suas competências ao tratar dos dois assuntos que, segundo eles, só podem ser regulados por iniciativa do Executivo, segundo informa reportagem do Congresso em Foco.

Ainda assim, no entendimento de Rodrigo Camargo e Diogo Póvoa e por Jandson Gandra, os servidores federais só podem ser atingidos por mudanças propostas pelo presidente da República. Já os estaduais, pelo respectivo governador; e os municipais, pelo prefeito. De acordo com os advogados, esse entendimento é pacífico no Supremo Tribunal Federal (STF).

“Dispor sobre a estabilidade dos servidores públicos da União e dos Territórios está dentro das iniciativas privativas do presidente da República. Não só isso, utilizando o princípio da simetria das Constituições Estaduais, atesta-se que compete privativamente ao Chefe do Executivo Estadual dispor sobre os mesmos temas, inclusive, sobre a estabilidade dos servidores públicos a ele vinculados”, consideram.

Tanto Lasier quanto a senadora Maria do Carmo (DEM-SE), autora do projeto, alegam que é necessário estabelecer uma mesma avaliação periódica de desempenho para todos os servidores públicos, sejam eles federais, estaduais ou municipais, independentemente da previsão de cada ente federal. A justificativa deles é de que a regulação por cada ente federado levaria a regimes bastante diferenciados de aferição do desempenho funcional, com reflexos sobre a extensão da estabilidade.

Veja a íntegra do artigo dos advogados:

Mecanismos de avaliação do servidor público já existem e não podem ser estabelecidos pelo Legislativo

Rodrigo Camargo, Diogo Póvoa e Jandson Gandra *

Tramita no Senado Federal o Projeto de Lei 116/2017, de autoria da senadora Maria do Carmo Alves (DEM-SE), que trata da regulamentação do art. 41, § 1º, III, da Constituição Federal, e dispõe sobre a perda do cargo público por insuficiência de desempenho do servidor público estável. O projeto foi aprovado em outubro na Comissão de Constituição e Justiça (CCJ) com substitutivo do senador Lasier Martins (PSD-RN) e agora está em análise na Comissão de Assuntos Sociais (CAS) daquela Casa Legislativa.

Antes de mais nada, é necessário apresentar ao leitor o que é o chamado “instituto da estabilidade”: CF, Art. 41 – São estáveis após três anos de efetivo exercício os servidores nomeados para cargo de provimento efetivo em virtude de concurso público. A estabilidade é, portanto, um direito constitucional do servidor de permanecer no serviço público, protegido de demissões arbitrárias e ilegais. Para que o servidor possa obter este benefício, deve ter prestado concurso público para cargo efetivo e, ainda, ser nomeado em cargo previsto em lei específica da categoria, além de cumprir o estágio probatório.

Se fizermos um levantamento histórico, perceberemos que a partir da Revolução Francesa, o Estado ganhou novos vetores. Como forma de negação ao regime anterior, houve uma clara necessidade de se limitar e regulamentar melhor o Poder e sua forma de exercício. O garantismo e a proteção aos direitos do cidadão passaram a ser a maior forma de limite à arbitrariedade e, por conseguinte, a base justificadora da existência do Estado. Os horrores trazidos pelas duas grandes Guerras Mundiais, no século XX, notadamente aqueles conduzidos pelos regimes nazifascistas, densificaram ainda mais as garantias e os direitos do cidadão. Isso tudo traz alguns efeitos, dentre eles o de que os Estados devem primar, tanto quanto possível for, por uma atuação objetiva e ilesa.

No Brasil, viu-se a necessidade de criar um mecanismo capaz de estabilizar o serviço e o servidor público, diante dos problemas advindos da alternância partidária no comando do Estado que, após o pleito eleitoral, efetuava mudanças no quadro de pessoal, promovendo a exclusão dos oposicionistas, gerando grandes prejuízos à prestação dos serviços e, principalmente, seu prosseguimento e contiguidade. A criação do instituto da estabilidade do servidor público, portanto, tem base no princípio da continuidade, também chamado de princípio da permanência, que consiste na proibição da interrupção total do desempenho de atividades do serviço público prestadas à população.

E é bom lembrar que, com a criação do instituto da estabilidade, encerraram-se as demissões em massa de agentes públicos, garantindo a continuidade dos serviços primordiais à sociedade e proporcionando certa independência à Administração Pública nas funções exercidas. Porém, é necessário lembrar também que já está previsto na lei, no mesmo parágrafo 1º e nos incisos do art. 41 da Constituição Federal, que o servidor público estável só perderá o cargo em virtude de sentença judicial transitada em julgado, mediante processo administrativo em que lhe seja assegurada ampla defesa ou mediante procedimento de avaliação periódica de desempenho, na forma da lei complementar, assegurada a ampla defesa.

O processo administrativo disciplinar é o meio adequado que a Administração Pública dispõe para apurar eventuais infrações disciplinares cometidas por servidores públicos e, consequentemente, aplicar as sanções disciplinares cabíveis. A Administração Pública, por meio do processo administrativo disciplinar e mediante regras devidamente previstas em lei, como a Lei 8.112/1990, pode e deve controlar as atividades dos seus servidores públicos, principalmente no que se refere ao cumprimento de suas obrigações funcionais, bem como deverá detectar o eventual desrespeito de proibições administrativas e penais tipificadas.

Importante acrescentar que o processo administrativo disciplinar tem por meta tão somente a apuração do ilícito administrativo, visto que, após encerrados os trabalhos e proferida a decisão, esta somente apresenta repercussão na esfera administrativa. Assim, o processo administrativo disciplinar é o mecanismo utilizado para, atendidos os princípios constitucionais do contraditório e da ampla defesa, solucionar conflitos de interesses, destinado a apurar responsabilidades de servidores por infração praticada no exercício de suas atribuições ou que tenha relação com as atribuições do cargo em que se encontra investido. Inclusive, sendo possível a perda da sua estabilidade e por consequência, sua demissão.

Pelo processo administrativo disciplinar, define-se que a demissão é a penalidade mais gravosa para o servidor público que está em pleno exercício de suas atividades funcionais. A demissão é imposta àquele que praticou uma falta gravíssima, cuja ação ou omissão causou prejuízo tão elevado ao órgão público que, após devidamente apuradas e configuradas a autoria e a materialidade infracional, determinaram o desligamento do servidor do quadro do funcionalismo público. Dessa forma, atualmente, conforme as previsões legais, já se faz presente a possibilidade de demissão do servidor público, não sendo a sua estabilidade um instituto intocável ou desprovido de questionamentos.

Tratando agora mais especificamente do art. 61, § 1º, II, c, da CF, que prevê a iniciativa privativa do chefe do Executivo na elaboração de leis que disponham sobre servidores públicos, regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria, vimos uma interpretação equivocada do relator do projeto na CCJ, senador Lasier Martins, uma vez que este afirma em seu substitutivo que a reserva de iniciativa conferida ao Presidente da República alcança somente o regime jurídico específico dos servidores públicos federais. Ora, por uma leitura simples ao dispositivo constitucional, interpreta-se que a iniciativa privativa do Presidente da República não se restringe ao regime jurídico, que é um gênero, mas se estende claramente ao provimento de cargos, à estabilidade, e à aposentadoria. Ou seja, dispor sobre a estabilidade dos servidores públicos da União e dos Territórios está dentro das iniciativas privativas do Presidente da República. Não só isso, utilizando o princípio da simetria das Constituições Estaduais, atesta-se que compete privativamente ao Chefe do Executivo Estadual dispor sobre os mesmos temas, inclusive, sobre a estabilidade dos servidores públicos a ele vinculados.

Assim, a competência para dispor sobre a estabilidade dos servidores públicos da União é do Presidente da República. Dos Estados e dos Municípios, por simetria, é do Chefe do respectivo ente. Quer dizer que, ao contrário do alegado no substitutivo do senador, o Chefe do Executivo não disporá sobre lei que regulará a situação dos servidores públicos de entes diversos, sendo de cada Chefe a iniciativa para a regulação por meio de lei própria.

Nesse sentido, possui vício de iniciativa o PLS 116, uma vez que não foi de iniciativa do Presidente da República no caso dos servidores federais e não foi de iniciativa dos demais Chefes dos Executivos para os demais entes federados. Além disto, ainda busca-se editar uma lei complementar com a pretensão de regular o procedimento de avaliação periódica de desempenho de todos os servidores públicos, sejam eles federais, estaduais ou municipais, independentemente da previsão de cada ente federal. A justificativa é de que a regulação por cada ente federado levaria a regimes bastante diferenciados de aferição do desempenho funcional, com reflexos sobre a extensão da estabilidade.

A Corte Suprema detém, de modo pacífico, inúmeros precedentes julgando inconstitucional, em Plenário, Lei Complementar de iniciativa parlamentar que dispõe acerca da jornada de trabalho, carga horária, provimento de cargos, aposentadoria e a própria estabilidade de servidores públicos, seja de qual âmbito pertencer. Senão, vejamos: ADI 1.895, Rel. Min. Sepúlveda Pertence – ADI 3.175, Rel. Min. Gilmar Mendes – ADI 700, Rel. Min. Maurício Corrêa – ADI 2.904, Rel. Min. Menezes Direito – ADI nº 1.701/SC – Medida Cautelar – Rel. Min. Carlos Velloso – ADInº 1.249-5/AM – Rel. Min. Maurício Corrêa – ADI nº 766/RS – Rel. Min. Celso de Mello.

Por quaisquer métodos interpretativos constitucionais, não há de se conceber a cisão entre provimento, regime jurídico e demissão (hipótese legal de vacância do cargo). A própria ideia de processo administrativo disciplinar, a partir do “procedimento” trazido no PLS 116/17, traz a concepção de direito do servidor. Por óbvio, ter um processo disciplinar ético com lisura e imparcialidade é um direito imputado ao servidor. Assim, traz em sua gênese a natureza de regime jurídico do servidor, apto a atrair a iniciativa do Presidente da República a fim de legislar na matéria.

Não há qualquer razoabilidade e ordem jurídico-constitucional em atribuir ao Chefe do Executivo a iniciativa de legislar acerca de provimento de cargos e regime jurídico do servidor e, por outro lado, conceder a outro Poder (Legislativo no presente caso) a iniciativa de legislar sobre hipótese de “perder” tal cargo, ou seja, sua vacância e disponibilidade de novas investiduras.

Além de tudo o que já foi rebatido, aponta-se, ao final, que o substitutivo apresentado na CCJ determine o art. 247 da Constituição Federal como dispositivo capaz de reafirmar a possibilidade de se estabelecer critérios e garantias especiais para a perda do cargo do servidor estável. No entanto, não se atenta ao seu parágrafo único que afirma que: “na hipótese de insuficiência de desempenho, a perda do cargo somente ocorrerá mediante processo administrativo em que lhe sejam assegurados o contraditório e a ampla defesa”. Isto é, ainda que seja feita uma avaliação de desempenho, esse juízo deve ser imediatamente seguido de um processo administrativo disciplinar que, só então, será capaz de afetar a estabilidade do servidor público e causar a eventual perda do cargo.

Por isso, não se trata somente de um rito mais simplificado para o processo administrativo, mas, sim, de um procedimento necessário e que antecede aquele que prevê a instauração do processo administrativo para a perda do cargo do servidor público que foi avaliado com insuficiência de desempenho. E mais: não se trata de uma análise aplicável somente aos servidores públicos que desenvolvam atividades exclusivas de Estado, como pretende afirmar o relator do parecer na CCJ. Trata-se da leitura e da intepretação aglutinativa de toda a Constituição Federal que não apresenta expressões vazias, uma vez que usou o termo procedimento de avaliação periódica de desempenho, quando poderia ter deixado expresso que se pretende regulamentar um processo específico e suficiente para a perda do cargo.

Desta forma, a propositura, ao se imiscuir em matéria de competência privativa do Poder Executivo, violou o princípio da harmonia e independência entre os Poderes, contemplado na Constituição Federal (art. 2º), bem como no art. 61, § 1º, inciso II, alínea c, também da Carta Maior que regula o processo legislativo em nosso ordenamento.

* Rodrigo Camargo é advogado e coordena o Núcleo de Administrativo-Cível do escritório Cezar Britto & Advogados Associados. É especialista nas áreas de Direito Administrativo, Constitucional e Humanos.

Diogo Póvoa é advogado. Atualmente integra a equipe do escritório Cezar Britto & Advogados Associados e é especialista em direito dos servidores públicos.

Jandson Gandra é graduando em Direito pela Faculdade Processus e é estagiário no escritório Cezar Britto & Advogados Associados.

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Senado apresenta recurso contra decisão do STF que suspende desoneração

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Redação do Portal da Capital

O Senado apresentou nesta sexta-feira (26/04), por meio de sua advocacia, um recurso de agravo contra a decisão do Supremo Tribunal Federal (STF) que suspendeu trechos da Lei 14.784, de 2023. A lei prorrogou a desoneração da folha de pagamento de empresas e prefeituras até 2027. Ao anunciar a decisão em entrevista coletiva, o presidente do Senado, Rodrigo Pacheco, deixou claro que a discordância é com a atitude do governo de “judicializar a política”.

“Nossa posição é uma posição de antagonismo, neste caso, em relação ao governo federal, à Advocacia-Geral da União (AGU). Nós estamos, do outro lado, tentando demonstrar as nossas razões, e cabe ao Supremo Tribunal Federal decidir isso. Precisa ser respeitada a decisão da Corte, qualquer que seja a decisão. Eu espero que o Supremo Tribunal Federal decida com base na realidade” disse o senador ao rebater os argumentos usados pela AGU.

A decisão liminar, do ministro Cristiano Zanin, foi concedida na Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 7633, em que o presidente da República, Luiz Inácio Lula da Silva, questiona a validade de dispositivos da lei relativos tanto à desoneração para as empresas quanto para as prefeituras. O principal argumento é de que a norma não observou o que dispõe a Constituição quanto ao impacto orçamentário e financeiro.

Para Pacheco, o argumento do governo não procede porque, ao contrário do que foi alegado, o projeto que deu origem à lei (PL 334/2023) previa a estimativa do impacto financeiro e orçamentário “de maneira muito clara, categórica e material”. Ele também lembrou que a lei apenas prorrogou um benefício já existente desde 2011 e que decisão anterior do próprio STF considera que não há inconstitucionalidade no caso de uma prorrogação, já que esse impacto havia sido previsto na criação do benefício e que o lastro financeiro para a desoneração foi o incremento de 1% sobre a Cofins-Importação.

Autor do PL 334/2023, o senador Efraim Filho (União Brasil) disse ser contrário à resolução do tema pela Justiça, considerando-se que o projeto tramitou por dez meses e foi amplamente debatido pelo Congresso. Para ele, o Congresso fez a sua parte ao aprovar o texto. A judicialização, na visão do senador, enfraquece a política.

“O governo tem base e maioria no Congresso para aprovar a sua agenda. Se a agenda que o governo está indicando, de aumento de carga tributária e impostos, não encontra respaldo no Congresso, acredito que cabe ao governo reavaliar onde está o ponto de equilíbrio. Esperamos que seja retomado no processo legislativo o protagonismo desse debate, e não na via judicial. A iniciativa da articulação política é do governo. Claro que isso requer articulação, mas é para isso que existem os líderes e os ministros”, argumentou Efraim.

Aumento na arrecadação

O presidente do Senado lembrou que o trabalho do Congresso Nacional possibilitou, em 2023, um aumento expressivo na arrecadação do governo. Esse trabalho começou antes mesmo da posse do atual presidente, com a PEC da Transição, que possibilitou o espaço fiscal para os projetos do novo governo.

Pacheco também citou como contribuições do Congresso o novo arcabouço fiscal, as novas regras sobre decisões do Conselho Administrativo de Recursos Fiscais (Carf), a tributação de fundos exclusivos e de offshores (empresas ou contas abertas em outros países, com tributação menor). Outros avanços citados pelo presidente do Senado foram o projeto de tributação das apostas esportivas e a alteração no regime de subvenções.

“É importante todos conhecerem uma realidade de arrecadação nos primeiros três meses do ano de 2024, muito além do que foi a arrecadação nos primeiros três meses de 2023, um incremento de quase R$ 80 bilhões a mais, ou 8,36%, já descontada a inflação. Esse foi um trabalho da Câmara dos Deputados, um trabalho do Senado Federal, um engajamento muito forte nas Casas, em que o governo não tem maioria, justamente para que pudéssemos proporcionar uma arrecadação que fizesse frente aos gastos”, lembrou.

Pacheco disse esperar que o desfecho seja justo para os municípios e para a economia, já que a “justiça para o governo e para sua arrecadação” já foi feita pelo Congresso.

Efeitos

A decisão do ministro Cristiano Zanin será submetida ao plenário virtual do STF entre esta sexta-feira e o dia 6 de maio. Se for validada pelos demais ministros, a desoneração da folha de pagamentos segue suspensa até que a Corte analise o mérito da ADI 7633. Enquanto isso, avaliou Pacheco, ficam prejudicados setores que contribuem para manter a empregabilidade de no país, pois são “alto empregadores”:

— A folha de pagamento tem um grande impacto na sobrevivência desses setores. Eles geraram emprego acima da média dos outros setores nacionalmente, então há uma lógica da prorrogação dessa desoneração, que, aliás, vem desde 2011.

Ele também lembrou que os pequenos municípios, que são os beneficiados pela desoneração, passam por dificuldades em razão de um pacto federativo injusto, que os onera e concentra muita riqueza na União. Para Pacheco, é preciso fazer uma ampla discussão sobre gasto público e quais são as propostas do governo para equilibrar as contas sem prejudicar o contribuinte.

“Já que houve esta provocação de uma reflexão em relação a isso, então vamos fazer um grande debate agora também a respeito de como se aumenta a arrecadação sem sacrificar o contribuinte que produz e gera emprego, e onde nós podemos cortar os excessos de gastos públicos. E nós vamos estar dispostos a fazer esse debate”, garantiu.

Tentativas

A tentativa do governo de reverter a desoneração vem desde a aprovação do PL 334/2023, que foi integralmente vetado pelo governo. Depois, o Congresso derrubou o veto. Após a derrubada do veto, o Poder Executivo editou a Medida Provisória (MP) 1.202/2023, que determinou a reoneração gradual da folha para as empresas e cancelou a desoneração para os municípios. Com a reação do Congresso, partes da MP foram revogadas ou não prorrogadas pelo Congresso, e o assunto está sendo discutido por meio de um projeto de lei (o PL 493/2024, em análise na Câmara).

Fonte: Agência Senado

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“Dá para fazer, mas aprovar é esforço grande”, diz relator sobre reforma tributária

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O deputado federal Aguinaldo Ribeiro (PP) afirmou que é possível aprovar a proposta da regulação da reforma tributária entregue nesta quarta-feira (24/04) pelo ministro da Fazenda, Fernando Haddad, ao Congresso, mas que isso vai exigir um “esforço muito grande”.

De acordo com informações do Uol, Aguinaldo classificou a aprovação como “dá para fazer”.

“Acho que é exequível, mas [a aprovação] é um esforço muito grande, não é um trabalho fácil”, afirmou Ribeiro em entrevista à CNN Brasil. O deputado foi relator da parte constitucional da proposta, aprovada em votação histórica em dezembro do ano passado.

O relator da regulamentação ainda não foi definido. Depois da proposta principal, o Ministério da Fazenda precisa encaminhar os projetos que detalham a medida e que, entre outros pontos, servem para definir alíquotas e classificação de produtos e serviços.

 

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STF suspende lei que prorrogou desoneração da folha até 2027

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Redação do Portal da Capital

O ministro Cristiano Zanin, do Supremo Tribunal Federal (STF), suspendeu pontos da lei que prorrogou a desoneração da folha de pagamento de municípios e de diversos setores produtivos até 2027. Na avaliação do ministro, a norma não observou o que dispõe a Constituição quanto ao impacto orçamentário e financeiro.

A liminar foi concedida na Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 7633, em que o presidente da República, Luiz Inácio Lula da Silva, questiona a validade de dispositivos da Lei 14.784/2023. A decisão será submetida a referendo no Plenário Virtual do Supremo a partir desta sexta-feira (26).

No final de 2023, com o objetivo de equilibrar as contas públicas, o presidente Lula editou a Medida Provisória (MP) 1.202/2023. O texto previa a retomada gradual da carga tributária sobre 17 atividades econômicas e a limitação das compensações tributárias decorrentes de decisões judiciais, além da volta da tributação sobre o setor de eventos. Na sequência, o Congresso aprovou a Lei 14.784/2023 que, além de prorrogar a desoneração desses setores, diminuiu para 8% a alíquota da contribuição previdenciária incidente sobre a folha de pagamento dos municípios.

Impacto financeiro

Na decisão, o ministro Zanin afirmou que a lei não atendeu à condição estabelecida na Constituição Federal de que para a criação de despesa obrigatória é necessária a avaliação do seu impacto orçamentário e financeiro. A inobservância dessa condição, frisou o ministro, torna imperativa a atuação do Supremo na função de promover a compatibilidade da legislação com a Constituição da República.

Zanin afirmou ainda que a manutenção da norma poderá gerar desajuste significativo nas contas públicas e um esvaziamento do regime fiscal. A suspensão, disse o ministro, busca preservar as contas públicas e a sustentabilidade orçamentária.

“A solução provisória, que busca privilegiar o espaço institucional de cada Poder, sem descurar da função constitucional do Supremo Tribunal Federal de verificar a validade dos atos normativos à luz da Constituição Federal, consiste em suspender a eficácia dos arts. 1°, 2°, 4° e 5° da Lei n. 14.784/2023, com a imediata submissão desta decisão ao Plenário do Supremo Tribunal Federal para confirmação ou não de tal deliberação, que busca preservar as contas públicas e a sustentabilidade orçamentária”, diz a decisão.

SP/AD//MO

Clique aqui e confira a íntegra da decisão

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